《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種政府全面主導(dǎo)的模式有哪些弊端？

馮奎：城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)是地方各類城市、小城鎮(zhèn)。政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，就是由政府部門進(jìn)行決策并且推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)上級(jí)指揮下級(jí)，下級(jí)貫徹落實(shí)上級(jí)要求，政府部門對(duì)相關(guān)部門下達(dá)行政命令。雖然這種政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化有一定的合理性，但卻存在許多問題和弊端。

首先是缺乏科學(xué)性。政府體系是一個(gè)典型的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，且政府與企業(yè)或非政府組織的關(guān)系又有較強(qiáng)的支配關(guān)系，這就導(dǎo)致以政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰官職高誰有話語權(quán)。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來了重大損失。

其次是造城運(yùn)動(dòng)，盲目擴(kuò)張。政府一家為大，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績(jī)需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴(kuò)張。突出反映這種粗放式、外延式城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)道路，就是城市建設(shè)用地增長(zhǎng)過快。據(jù)遙感影像對(duì)比分析，僅2006～2009年，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市主城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模就從1 .7萬平方公里擴(kuò)大到1 .9萬平方公里。在全國(guó)652個(gè)城市中，市區(qū)面積增加1倍以上的城市有147個(gè)。

第三是不計(jì)成本，粗放發(fā)展。國(guó)際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國(guó)2000～2010年達(dá)到1.8倍。這表明，相比較一定數(shù)量人口城鎮(zhèn)化，土地利用十分粗放。造成這種情況的原因復(fù)雜，其中主要原因是政府并不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，在用行政力量推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)，可以少計(jì)、不計(jì)城鎮(zhèn)化的成本，包括土地成本。

第四是低價(jià)征地，與民爭(zhēng)利。由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對(duì)土地收益有較大的支配自主權(quán)，這就導(dǎo)致地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)低價(jià)從農(nóng)民手中征地，然后高價(jià)出讓。數(shù)據(jù)顯示，2008年全國(guó)土地收入1.0375萬億元，拆遷、補(bǔ)助費(fèi)用為3778億元；2009年全國(guó)土地收入為1 .42萬億元，拆遷、補(bǔ)助費(fèi)用為5180億元。也就是說，政府花1塊錢，可以獲得3塊錢。

第五是資源過度集中，中小城市增長(zhǎng)乏力等。人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的政策支持。在土地指標(biāo)利用方面，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難。2000-2010年，中國(guó)城級(jí)以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長(zhǎng)了95.8%，而同期中國(guó)縣級(jí)以上城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)了50.9%。

戶籍、土地、等級(jí)化管理等問題障礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這些制度和政策對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了哪些不利影響？

馮奎：正是因?yàn)樵趹艏?、農(nóng)民工基本公共服務(wù)、保障性住房建設(shè)、土地利用、等級(jí)化的行政管理體制等方面存在大量的問題，新型城鎮(zhèn)化向前推進(jìn)中遇到多方面障礙。

一是戶籍方面。過高落戶“門檻”排斥農(nóng)民工。一些地方規(guī)定，“主城市落戶需要在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商5年以上，投資興辦實(shí)業(yè)3年累計(jì)稅收10萬，或者1年納稅5萬以上”；還有一些地方規(guī)定勞動(dòng)人口的落戶條件是，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿七年、有固定住所、穩(wěn)定就業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅等。

農(nóng)民工落戶成本負(fù)擔(dān)機(jī)制尚未明確。東南沿海一些省份的積分落戶政策對(duì)本省戶籍農(nóng)民工有特殊照顧，但對(duì)外省籍的農(nóng)民工則沒有照顧。主要原因是，他們?cè)诹魅氲氐穆鋺舫杀据^高，到目前這筆成本的分擔(dān)機(jī)制并沒有建立起來。

居住登記制度配套措施跟進(jìn)不足。全國(guó)已有近2/3的省份取消了農(nóng)民戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。但是，戶口登記制度統(tǒng)一的背后，配套政策大多沒有跟進(jìn)，養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等方面的福利待遇基本沒有落實(shí)。

二是農(nóng)民工基本公共服務(wù)方面。農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育服務(wù)還有障礙。這方面問題一是入讀公辦學(xué)校難。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付的依據(jù)是本地戶籍，大多數(shù)城鎮(zhèn)政府預(yù)算沒有針對(duì)外來農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)。二是擇校借讀費(fèi)用高。廣東省一些城市規(guī)定，達(dá)不到積分的農(nóng)民工子女在就讀公辦學(xué)校時(shí)，要交借讀費(fèi)2-3萬元。三是民辦打工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量較差。

城市對(duì)農(nóng)民工公共衛(wèi)生服務(wù)存在盲點(diǎn)和漏洞。農(nóng)民工計(jì)劃免疫和婦幼保健可及性低于城市戶籍人口。農(nóng)民工疾病防控服務(wù)與農(nóng)民工高流動(dòng)性構(gòu)成一對(duì)矛盾。農(nóng)民工缺少職業(yè)病防護(hù)服務(wù)，他們?cè)诔侵写宓沫h(huán)境衛(wèi)生條件較差。

外出農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例總體較低。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究報(bào)告，2009年，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工分別只占農(nóng)民工總數(shù)的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社會(huì)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)和服務(wù)上存在的一些問題，一些地方的農(nóng)民工出現(xiàn)退保的現(xiàn)象。

三是保障性住房建設(shè)方面。大規(guī)模建設(shè)保障性房可能引發(fā)地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)，保障性住房建設(shè)的可持續(xù)性差。當(dāng)前，很多城市的保障性住房設(shè)計(jì)一般只針對(duì)本地戶籍人口，外地務(wù)工人員只能慢慢排隊(duì)。從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，早期公租房供給少的時(shí)候，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用；后期則要逐漸退出。但目前中國(guó)大規(guī)模保障性住房建設(shè)政府的角色尚未完全明晰。

四是土地管理方面。城鎮(zhèn)化過程中人的自由流動(dòng)與土地要素的不可自由流動(dòng)(流轉(zhuǎn))二者之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突。農(nóng)村集體土地與城市建設(shè)用地的關(guān)系至今未能理順。土地管理制度上存在的種種問題，緣于各種法律制度中有關(guān)土地管理的表述，存在著一定的矛盾；緣于不同歷史時(shí)期對(duì)土地的作用形成了不同的認(rèn)識(shí)；緣于不同利益主體的利益在土地上的反映并不充分。土地管理制度改革已經(jīng)成為未來城鎮(zhèn)化的一個(gè)核心的問題。

五是不合理的城市管理體制方面。等級(jí)化的行政管理體制，制約了較低等級(jí)的城鎮(zhèn)的發(fā)展。比如一些小城鎮(zhèn)，人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的土地利用指標(biāo)的政策支持，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難。

新型城鎮(zhèn)化要求政府轉(zhuǎn)換職能實(shí)行五方面改革

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十八大報(bào)告提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求對(duì)那些不符合新型城鎮(zhèn)化道路的體制機(jī)制進(jìn)行全方位的改革。您認(rèn)為，改革需要從哪些方面入手？

馮奎：政府要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、主體意識(shí)，通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)換等方式，推動(dòng)各方面體制機(jī)制改革。重點(diǎn)要從以下五方面入手。

其一，推進(jìn)戶籍制度改革。“十八大”后，要繼續(xù)落實(shí)中央已經(jīng)制定的相關(guān)政策，放寬落戶條件。有關(guān)部門要盡快研究落實(shí)跨省農(nóng)民工落戶的成本分?jǐn)倷C(jī)制，推動(dòng)包括3000多萬舉家遷徙的農(nóng)民工家庭和所謂的“新生代農(nóng)民工”等重點(diǎn)人群的落戶。逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。

其二，改善農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。要著重圍繞農(nóng)民工生活中迫切需要解決的問題，出臺(tái)相關(guān)政策。擴(kuò)大農(nóng)民工社保覆蓋率、解決好農(nóng)民工子女就學(xué)問題，著力爭(zhēng)取改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。

其三，推進(jìn)保障房建設(shè)。政府主導(dǎo)建設(shè)的保障性住房應(yīng)該只針對(duì)社會(huì)中最低收入的城市弱勢(shì)群體，這些群體應(yīng)包括農(nóng)民工。在城市密集區(qū)以及大城市郊區(qū)，可以逐步改造，探索試點(diǎn)將出租屋納入保障性租賃住房體系。歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家、香港、新加坡等高度城市化地區(qū)政府在建設(shè)、管理保障性住房方面，形成了較為完備的融資、供地模式和合理的共建共管的管理模式，值得借鑒并融入到我國(guó)的政策設(shè)計(jì)中去。

其四，改革土地管理政策。要強(qiáng)化規(guī)劃管控，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)擴(kuò)張的規(guī)模和速度，統(tǒng)籌各類土地的功能，促進(jìn)土地利用綜合效率提高。通過挖掘存量土地潛力，大力拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展用地新空間，包括積極盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，有序推進(jìn)未利土地的開發(fā)空間，積極調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。要完善土地市場(chǎng)體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置上的作用范圍。土地征用制度、土地稅收制度、土地收益分配制度等等，事關(guān)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，要盡早加以改革完善。

其五，改革城鎮(zhèn)行政管理體制。要研究和制定符合新型城鎮(zhèn)化要求的“城市”標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)中國(guó)國(guó)情，設(shè)計(jì)出中國(guó)的市制制度，通過行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設(shè)松綁。要理順財(cái)政體制，增強(qiáng)低等級(jí)特別是一批特大型的小城鎮(zhèn)的活力，將它們培育成中小城市。