在多年的農(nóng)業(yè)政策支持下，我國糧食供給空前充裕，安全程度大大提高。但是，在糧食供給充裕背景下，原有糧食支持政策的弊端也越來越明顯。在新形勢下，必須對現(xiàn)有政策制度進行改革和調(diào)整，以適應變化了的形勢需要。
一、 我國糧食供求市場存在"三多一低"現(xiàn)象
當前,我國糧食供求市場出現(xiàn)了“三多一低”的怪現(xiàn)象,就是糧食生產(chǎn)量越來越多,進口量越來越多,庫存量也越來越多,但糧食自給率卻越來越低。
第一，生產(chǎn)量多。多年來,我國通過增加投入、財政補貼、價格支持等政策刺激糧食生產(chǎn)，使得糧食生產(chǎn)取得了驕人成績。從2003年到2014年,全國糧食年產(chǎn)量由43070萬噸增長提高到60703萬噸,11年間產(chǎn)能增加了17633萬噸,增長了40.9%。糧食生產(chǎn)中最大特點是生產(chǎn)集中度越來越高，主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，糧食生產(chǎn)在向谷物集中（見表1）。2003-2014年，11年間谷物增產(chǎn)了18312萬噸，對糧食增產(chǎn)貢獻率103.9%，豆類、薯類減產(chǎn)了680萬噸，對糧食增產(chǎn)貢獻率-3.9%。2015年全國糧食產(chǎn)量達到62143萬噸，其中谷物產(chǎn)量為57225萬噸，占糧食產(chǎn)量的比重從2003年的86.9%上升到92.1%。在谷物中，玉米增產(chǎn)幅度最大，11年間玉米增產(chǎn)9982萬噸，對糧食增產(chǎn)貢獻率56.6%。
另一方面，糧食生產(chǎn)在向主產(chǎn)區(qū)集中。表2是2003年以來糧食生產(chǎn)區(qū)域結構變化情況。從中可以看出，2003年以來我國13個主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)出糧食占全國糧食產(chǎn)量比重由71%上升到75.81%，截至2014年，11年間我國糧食增加的產(chǎn)量中，有87.6%的增產(chǎn)部分來自主產(chǎn)區(qū)的貢獻?！?/p>
第二，進口量多。2003年以來，我國糧食凈進口規(guī)模越來越大（見表3）。2003年糧食凈進口61萬噸，2010年5931萬噸，2014年8999萬噸，改變中國進出口結構的主要品種是大豆，2003年我國進口2074萬噸， 2014年7140萬噸，2015年8169萬噸，12年大豆凈進口增長了2.94倍，2014年大豆進口對糧食凈進口貢獻為74.2%?！?/p>
第三，庫存儲備量多。隨著糧食綜合生產(chǎn)能力的提高，糧食年生產(chǎn)量在11年間先從4.3億噸跨上5億噸，進而又邁上6億噸的臺階。糧食連年大幅度增產(chǎn)，市場出現(xiàn)了階段性和結構性供過于求。為了保護糧農(nóng)的利益，政府在最低收購價政策之外又出臺了臨時收儲政策，從農(nóng)民手中大量收購糧食。比如2005年國家按最低收購價從農(nóng)民收購了250多億斤糧食，到2014年國家按最低收購價和臨時收儲政策從農(nóng)民收購了2893億斤，不足10年收購量增加了10.3倍。收購量越來越多，庫存量也在快速增長。2004年末全國糧食商品庫存總量3094億斤，到2015年7月我國的糧食庫存總量超9000億斤，到當年末庫存更是突破1萬億斤。目前，我國糧食儲備率已經(jīng)超過80%，大大超過世界糧農(nóng)組織規(guī)定的17%-18%的安全儲備率水平。
第四，自給率水平降低。在生產(chǎn)量、進口量和儲備量越來越多的情況下，我國糧食的供求關系確實得到了根本性改變，過去是緊平衡，現(xiàn)在是供大于求，并出現(xiàn)了階段性和結構性過剩。以2015年為例，年初糧食庫存8000多億斤，全年糧食生產(chǎn)量12429億斤。糧食進口量中，大豆1805億斤，谷物進口654億斤，扣掉出口因素，凈進口約2447億斤，由此可以測算出2015年全國糧食供給總量為22876億斤。而我國全社會糧食消費總量也就是12500多億斤。顯然，2015年我國有超出市場需求近1萬億斤的糧食，恰恰是我們用行政干預從市場退出的供給部分。這些糧食假定不過期陳化的話，可供城鎮(zhèn)戶籍居民十年口糧還有余，可供城鄉(xiāng)居民口糧三年還要多，根本不存在所謂糧食供給偏緊的安全問題。
按道理，糧食連續(xù)十多年增產(chǎn)后，我國糧食自給率應該上升而不是降低，但事實恰恰相反。2005年以來，我國的糧食自給率不斷走低，2005年糧食自給率100.9%，2010年90.21%，2013年88.68%，2014年87.09%（見表4），已經(jīng)遠低于國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）保障自給率在95%以上的要求。
造成糧食供給空前充裕、而自給率卻連年下降的原因主要有兩條：一條是將大豆統(tǒng)計在了糧食之內(nèi)，進口量很高的大豆降低了糧食總體的自給率。嚴格來講，大豆并不是真正意義上的糧食，是油料作物，是各種豆制品的原料。如果排除大豆，僅按谷物自給率計算，2001年以來我國的自給率一直在96%以上，2014年為96.73%（見表5）。二是我們將大量糧食以最低收購價和臨時收儲政策收到倉庫里變成儲備，造成市場實際供給量減少了。一旦儲備糧投放減少、減慢，國內(nèi)用糧企業(yè)便會迅速用便宜的進口糧食進行替代，造成進口快速增長，自給率隨之下降的結果?？梢哉f，我國糧食自給率的下降，是伴隨著谷物儲備率迅速上升而發(fā)生的。當前，我國的糧食供給其實是歷史上最充裕的時期。
二、糧食安全的主要問題是過度生產(chǎn)和超額儲備
中國是人多地少、水資源短缺的國家。在這種情況下，持續(xù)生產(chǎn)超越國內(nèi)市場需求的糧食產(chǎn)品并將其儲存起來，形成越來越多的超額儲備，這在經(jīng)濟學意義上是典型的過度生產(chǎn)和過度儲備。如前所述，我國的糧食儲備率已經(jīng)超過80%，繼續(xù)增產(chǎn)糧食，儲備率還將繼續(xù)上升。這種過度生產(chǎn)和過度儲備會帶來以下諸多問題。
一是導致財政多頭投入全程補貼，負擔越來越重。多年來，為了保持糧食連年增產(chǎn)，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，國家投入大量資金強化農(nóng)業(yè)基礎設施建設，不斷增加對糧農(nóng)的補貼，以鼓勵和支持農(nóng)民生產(chǎn)糧食。在流通環(huán)節(jié)，當糧食連年增產(chǎn)出現(xiàn)“賣難”后，國家又以高價收購農(nóng)民的糧食；隨著收購量越來越多，在倉容爆滿情況下，又被迫投入巨資新建或改建大量倉儲設施。同時，為了維護這些超出市場需求的糧食，財政還得支出兩筆數(shù)額巨大的資金，一筆補貼糧食存儲，另一筆支持存儲企業(yè)定期到市場上輪換庫存糧食。2014年國家對農(nóng)民的種糧直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼四項合計約1700億元，當年用于糧食最低收購和臨時收儲的資金達到3555.7億元，還有新建1000億斤糧食倉儲設施的投入。另外，為維護好這些儲備糧，目前還需要約500億元左右的保管費用?？梢?，我國糧食從生產(chǎn)到流通是全程補貼的，國家財政至少支出了五筆巨額資金。如果我們生產(chǎn)的糧食都是必要的，儲備的糧食是必需的，財政資金支出項目再多也是應該的。問題是長期生產(chǎn)超出市場需要的糧食，只能作為儲存沉淀起來，并為此支出巨額資金，其實是對公共資源的浪費。
二是過度耗費土地和水資源，加大了生態(tài)環(huán)境壓力。我國本來就是土地、水資源極度稀缺的國家，要保持糧食連年增產(chǎn)，勢必加大對土地、水資源的利用強度。農(nóng)民為了增加產(chǎn)量，不惜超量使用化肥、農(nóng)藥，嚴重超采地下水資源。有數(shù)據(jù)顯示，我國每畝化肥施用量是發(fā)達國家的3倍左右，而利用率只有30%左右，比發(fā)達國家低20多個百分點。由于農(nóng)藥使用不當，有1.4億畝耕地遭受農(nóng)藥污染，目前我國耕地污染超標面積高達3.5億畝，污染率為19.4%。
三是過度生產(chǎn)帶來了生產(chǎn)成本的大幅度增加。農(nóng)民為了增加糧食產(chǎn)量，在有限的土地空間上，不斷加大資源利用強度，追加物質和勞動投入，最終導致生產(chǎn)成本增加快于單位面積產(chǎn)量的提高。表6是2004年到2014年我國谷物生產(chǎn)成本收益變化情況。過去10年間,我國小麥、稻谷、玉米三種糧食每畝生產(chǎn)成本由395.5元提高到1068.57元，名義增長率為170.2%，其中物質成本增長率為108.8%；而同期三種糧食畝均產(chǎn)量只增長了16.34%，畝收益率由33.2%下降到10.46%。
四是扭曲了市場供求關系，市場價格信號基本失靈。按道理,農(nóng)業(yè)基礎設施投入的不斷增加，提高了糧食的產(chǎn)出能力，增加農(nóng)業(yè)補貼也提高了農(nóng)民種糧積極性，在此政策激勵下糧食生產(chǎn)必然會增加，市場供給量也會隨之增長，由此市場價格必然會隨著市場供給量增長而下降。但是，過去11年里，我國是糧食越增產(chǎn)，糧價越上漲，市場沒有反映出糧食供給在不斷增加的信號。原因很簡單，我們連續(xù)多年持續(xù)不斷提高糧食最低收購價和臨時收儲價格，使增產(chǎn)的大部分糧食從農(nóng)民手中收購后退出市場，增產(chǎn)的糧食僅表現(xiàn)為庫存增加。到此為止，我國的糧食市場供求關系被扭曲了，市場配置資源的決定性作用被干預掉了，以最低收購價和臨時收儲價格為代表的“政策價”替代了正常的市場價格，在年復一年不斷地引導和左右著糧食生產(chǎn)。
總之，糧食連年增產(chǎn)確實保證了我國的糧食安全，但在新的形勢下，國家卻面臨著“收不起、儲不起、補不起”的困境。筆者以為，這是新常態(tài)下一種新的糧食不安全。
三、 新的糧食不安全需要新的政策制度
面對新的糧食不安全挑戰(zhàn)，國內(nèi)學者提出了不同的解決方案。第一種方案是實行目標價格制度。該方案的核心內(nèi)容是，取消目前對糧食的最低收購價和臨時收儲價的制度安排，在對棉花、大豆實行目標價格政策的基礎上，對小麥、稻谷、玉米也實行目標價格制度。對糧食實行目標價格，可減少市場扭曲，讓糧食價格由市場決定；這有利于保護糧農(nóng)利益，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，還可大大減少流通環(huán)節(jié)的財政補貼和建設投資。其缺點有三：一是期初的實際操作成本高，測量面積、統(tǒng)計產(chǎn)量或銷量、核定生產(chǎn)成本及收益、確定目標價格與市場價格之間的差價補貼等需要大量工作成本；另外，我國種糧農(nóng)戶接近1.9億戶，還有數(shù)以萬計的不同所有制收購企業(yè)和糧食加工廠，無論是按面積、產(chǎn)量還是按商品糧發(fā)放補貼，都需要詳細復雜的組織配套制度建設。二是在糧食供求關系緊張價格上漲時，政府有可能從市場上收不到糧食，糧食安全儲備受到威脅。三是市場波動風險加大。實行目標價格制度后，糧價由政策定價轉為市場定價，在連續(xù)十多年糧食豐收條件下，可能會出現(xiàn)糧價較大幅度下滑，此時已經(jīng)習慣了托市收購的農(nóng)民又會出現(xiàn)“賣糧難”，糧食周期性波動將會再現(xiàn)。
第二種方案是對現(xiàn)有最低收購價和臨儲收購制度進行漸進式改進。該方案的核心內(nèi)容是：在現(xiàn)階段，將最低收購價特別是臨儲價格逐年漸進式降低，逐漸引導糧農(nóng)適度調(diào)整生產(chǎn)量。該方案的優(yōu)點是：政策連續(xù)穩(wěn)定，操作成本低，輕車熟路，糧食安全有較高保障。缺點是市場扭曲仍然存在；收儲數(shù)量近期還要增加，財政補貼也不會減少。
筆者提出第三個方案，即取消現(xiàn)有糧食的最低收購價和臨時收儲價制度安排，實行糧食安全目標儲備制度條件下的高價收購制度。具體內(nèi)容如下：
一是確定國家儲備規(guī)模。國家儲備糧不是越多越安全，應該有個科學界限。國際糧農(nóng)組織有一個糧食安全標準界限得到廣泛認同，即一個國家糧食儲量占消費總量的17%-18%，保證這個比例的儲備糧就是安全的?？紤]到我國市場不太成熟，還有很多交通不發(fā)達地區(qū)影響糧食運輸，也有體制因素制約糧食流通，我國糧食儲備量可以高于國際標準，安全儲備量設定為不超過消費總量的30%比較適宜。其中戰(zhàn)略應急儲備17%-18%，商業(yè)調(diào)節(jié)儲備12%-13%。儲備糧中，小麥、稻谷的儲備比例可相應高一些，玉米的儲備比例可調(diào)低一些。從數(shù)量上設定，目前我國每年保持糧食儲備總量在3500億-4000億斤比較適宜。按照三年輪換一次計算，國家每年要從農(nóng)民收購1000多億斤糧食。
二是根據(jù)國家糧食安全目標儲備數(shù)量，始終以高于市場價格的水平從農(nóng)民收購糧食。在糧食安全目標儲備量之內(nèi)，國家每年收購儲備或輪換所需要的糧食。在取消糧食最低收購價和臨時收儲價以后，為了防止國家從市場上收不到糧食，政府可參考韓國經(jīng)驗，以高于市場價格水平從糧農(nóng)定量收購。韓國政府曾經(jīng)每年從農(nóng)民收購稻谷產(chǎn)量的10%，收購價格高于市場價35%左右，收購指標分配到種植戶并允許轉讓；農(nóng)協(xié)每年向稻農(nóng)收購產(chǎn)量的20%，價格高出市場價格20%左右。我國完全可以借鑒這種方法收購國家所需要的糧食，比如國家每年從糧農(nóng)收購的糧食價格可始終高于市場價格20%或30%，并將收購量指標公平分配到主產(chǎn)區(qū)種植戶。由于政府儲備糧收購價格明顯高于市場價格，所以農(nóng)民都會主動售糧。即便有些農(nóng)民因特殊原因不愿或不能售糧的，擁有售糧指標的農(nóng)戶還可以把指標轉讓給其他農(nóng)戶。這里可以看到，政府的糧食收購價與市場價始終保持在一個恒定比例，高則更高，低則也高。因此，在實際操作過程中，政府收購糧并不干擾市場價格的形成，市場對糧食供求就起了決定性作用。
三是繼續(xù)保留對糧食生產(chǎn)領域的補貼。有人擔心取消糧食最低收購價和臨時收儲價制度安排后會出現(xiàn)糧食大減產(chǎn)，筆者以為出現(xiàn)糧食周期波動是必然的，但出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)可能性很小。因為我們還保留著種糧直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼等1700多億的生產(chǎn)補貼，對于這些補貼，可以做些針對性調(diào)整，補貼對象要瞄準種糧農(nóng)戶，特別是種糧大戶。這樣會將糧食生產(chǎn)托在一定的水平線上。因為，如果有人放棄糧食生產(chǎn)，將會喪失政策補貼的機會。另外，即使是大幅度減產(chǎn)也沒有什么可怕的，我們還有8億畝高標準農(nóng)田作支撐，半年就能調(diào)節(jié)回來。
四是要下決心建設一批高標準農(nóng)田。這些農(nóng)田標準化建設的投入主要由中央政府投入，承包權和使用權屬不變，建成后不能隨意改變土地性質，但有權自由選擇種植農(nóng)作物，一旦糧食減產(chǎn)，國家可以用政策動員和引導農(nóng)民在高標準農(nóng)田種植糧食。
五是及時消化超過國家安全目標儲備規(guī)模的糧食，隨之削減糧食流通領域的補貼，并將流通領域節(jié)省出來的補貼轉而用于耕地保護。要限期消化超規(guī)模庫存糧，這些糧食可以用于耕地輪作休耕，也可向食品加工業(yè)投放一部分，向生物質能投放一部分，對外援助一部分，還可以投向飼料加工業(yè)以替代進口。超規(guī)模庫存糧消化后，節(jié)省出來的保管費和取消最低收購價和臨時收儲價制度節(jié)約出的財政補貼部分，建議主要用于對農(nóng)民耕地保護的補貼，比如對耕地進行輪作休耕補貼。這既有利于保護有限的耕地資源，又能增加農(nóng)民收入。
六是實施新的糧食安全制度還需要更新糧食安全觀念。要調(diào)整原有糧食安全概念內(nèi)涵，將糧食中豆類、薯類剔除在外，形成新的糧食安全概念。新的糧食安全概念應考慮以下幾方面：從安全形式上考慮，主要是不斷增強和儲備糧食綜合生產(chǎn)能力，建設一批旱澇保收的高標準農(nóng)田，保證資源安全；從品種上考慮，以谷物特別是稻谷、小麥安全為重點；從區(qū)域布局考慮，主要是重點支持主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)；從食品消費結構考慮，主要保障口糧安全。同時，中國的糧食安全制度安排要有開放視角，在保障我國口糧基本自給（自給率95%）前提下，要充分利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，置換農(nóng)業(yè)資源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集和技術密集型農(nóng)產(chǎn)品，不斷增強國際市場競爭力。要適度增加土地、水等資源密集型產(chǎn)品進口量，或利用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資本“走出去”開發(fā)國外農(nóng)業(yè)資源，以緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力?！?/p>
(作者系國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院原副院長、研究員)
